Sinopsis

Este Tratado ofrece un estudio sistemático, profundo y actualizado del régimen jurídico básico del sector público y del procedimiento administrativo común, con ocasión del décimo aniversario de la entrada en vigor de las Leyes 39 y 40/2015. A partir de la experiencia acumulada desde la obra colectiva publicada en 2017, la presente edición no se limita a una mera actualización, sino que replantea el enfoque, amplía el objeto de estudio e integra de forma armónica la normativa básica, la dogmática general y la administración digital.

Esta obra compila y ordena el conocimiento disponible sobre los elementos nucleares del Derecho administrativo básico y común, prestando atención tanto a las categorías conceptuales (potestad administrativa, acto, invalidez, inactividad, indefensión, procedimiento, etc.) como a los problemas prácticos que suscita su aplicación. Incorpora, además de las Leyes 39 y 40/2015, la normativa sobre transparencia y buen gobierno, así como la de subvenciones, ofreciendo una visión integrada de los grandes ámbitos de régimen jurídico básico y de los procedimientos administrativos comunes, tanto el general, como los especiales o singulares.

La obra se estructura en tres tomos: un primer volumen dedicado al encuadre normativo, los principios de actuación, la organización administrativa, la ciudadanía y los medios técnicos y jurídicos auxiliares; un segundo tomo centrado en el procedimiento administrativo común general; y un tercero que aborda la potestad reglamentaria, la transparencia y acceso a la información, la potestad sancionadora, la responsabilidad patrimonial y las subvenciones. Sus capítulos, elaborados por más de 70 especialistas de 38 universidades y entidades, constituyen auténticas monografías de madurez científica, con una cuidada selección de bibliografía y jurisprudencia esencial.

El resultado es un gran esfuerzo colectivo que aspira a ofrecer a todos los operadores jurídicos una herramienta rigurosa, sistemática y útil para interpretar y aplicar con solvencia el Derecho administrativo contemporáneo.

Índice

TOMO I
ENCUADRE. PRINCIPIOS. ORGANIZACIÓN. LA CIUDADANÍA. MEDIOS AUXILIARES
Prólogo 85
Francisco López Menudo
Relación de autores 93
Nota preliminar
Alcance y estructura de esta obra 99
Eduardo Gamero Casado
Abreviaturas y acrónimos 105
PRIMERA PARTE:
ENCUADRE, ESTRUCTURA NORMATIVA Y MARCO COMPETENCIAL
Introducción
Encuadre de las Leyes 40/2015 y 39/2015 en el acervo del derecho administrativo
Eduardo Gamero Casado
1. ANTECEDENTES: LA TRADICIÓN ESPAÑOLA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN 114
2. La aprobación de las leyes 40/2015 y 39/2015 120
2.1. Microhistoria del procedimiento de aprobación de las Leyes 40/2015 y 39/2015 120
2.2. El cumplimiento de un programa de reformas como objetivo principal de estas leyes y las consecuencias derivadas de su atropellada aprobación 122
3. LOS TRES EJES DE LA REFORMA Y OTRAS NOVEDADES: REALIDAD Y MITO 128
3.1. El afán reordenador de las fuentes del Derecho administrativo y sus limitaciones 128
3.2. El impulso de la administración electrónica 131
3.2.1. Alcance real de los cambios. El principio de preferencia del medio electrónico 131
3.2.2. La omisión de medidas de “enforcement” (cumplimiento); los servicios básicos de administración electrónica 135
3.2.3. La situación actual: de la administración electrónica a la digital 137
3.3. El impulso de la simplificación administrativa 140
3.3.1. Panorámica de la simplificación administrativa en las Leyes 40/2015 y 39/2015: luces y sombras 140
3.2.2. Balance de la situación actual: el principio de simplificación administrativa, el procedimiento administrativo adecuado y la Administración facilitadora 143
3.4. Otras novedades y aportaciones destacables de las Leyes 40/2015 y 39/2015 150
4. LOS VACÍOS Y OMISIONES DE LA LEGISLACIÓN BÁSICA DE PROCEDIMIENTO Y RÉGIMEN JURÍDICO 152
Bibliografía citada 156
Capítulo I
La estructura de la legislación sobre régimen jurídico básico del sector público y procedimiento administrativo común y sus criterios de aplicación (ejercicio de potestades administrativas y encuadre en el sector público)
Eduardo Gamero Casado
1. LOS TÍTULOS COMPETENCIALES DEL ESTADO Y SU ARTICULACIÓN EN LAS LEYES 40/2015 Y 39/2015 165
1.1. Delimitación material de los títulos competenciales derivados del art. 149.1.18ª CE 165
1.2. Esquema de reparto según la materia: la diferente naturaleza jurídica de lo “básico” y lo “común” y su equivalencia funcional 173
1.3. La difícil disección de los títulos competenciales y las consecuencias de su fragmentación en normas diferentes: dos leyes siamesas que generan inseguridad jurídica 183
1.4. Reservas de ley en el régimen jurídico del sector público y el procedimiento administrativo común 187
1.5. Estructura sistemática de la legislación del procedimiento común 189
1.5.1. El contenido de la LPAC: un procedimiento común (general) y sus especialidades en materia de responsabilidad patrimonial y ejercicio de la potestad sancionadora 189
1.5.2. Los procedimientos comunes especiales o singulares establecidos en otras normas: procedimientos tributarios y subvencionales 191
1.5.3. El carácter supletorio de la LPAC en ciertas materias (DA 1ª): la desmembración del procedimiento administrativo común y la frustración del título competencial 200
1.5.4. Cuadro-resumen de la estructura normativa de los procedimiento comunes generales y especiales o singulares 201
1.5.5. Alternativa: familias de procedimientos administrativos según su naturaleza y sistematización de su normativa reguladora 202
2. EL EJERCICIO DE POTESTADES ADMINISTRATIVAS COMO CRITERIO DE APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA BÁSICA O COMÚN 207
2.1. Las previsiones normativas respecto de la aplicación de la legislación administrativa básica y común al ejercicio de potestades administrativas por el sector público; cuadro-resumen del ejercicio de potestades por entidades del sector público 207
2.2. Delimitación de la potestad administrativa 214
2.2.1. Las tres manifestaciones del poder jurídico: potestad, poder jurídico acondicional y derecho adquirido 215
2.2.2. Las potestades públicas: concepto y delimitación con las potestades privadas 222
2.2.3. Entrecruzamiento orgánico de las potestades públicas y análisis específico de algunas de ellas. Las potestades públicas originarias 226
2.2.4. Otras potestades públicas distintas de la administrativa 228
2.3. Definición y notas conceptuales de la potestad administrativa 229
2.3.1. Definición de la potestad administrativa 229
2.3.2. Las potestades administrativas son un poder jurídico funcional, reconocido para la satisfacción del interés general 231
2.3.3. Subordinación a la ley. La potestad reglamentaria como potestad administrativa 236
2.3.4. Plena sujeción a control judicial. La tutela judicial efectiva 237
2.3.5. Inconcreción constitucional. Multiformidad 241
2.3.6. La potestad administrativa es un poder unilateral, lo que no implica necesariamente exorbitancia o ejercicio de autoridad 242
A) Unilateralidad (ejecutividad). La autotutela ejecutiva (ejecutoriedad) como potestad administrativa específica 242
B) Qué son prerrogativas, actos de autoridad, imperium o gravamen según la doctrina académica 249
C) Breve referencia a la potestad certifical, de constancia fehaciente y dación de fe pública 252
D) Elenco de funciones que suponen actos de gravamen o ejercicio de prerrogativas exorbitantes. Consecuencias 253
2.3.7. Generalmente, su ejercicio constituye un deber para su titular 255
2.3.8. Su atribución se articula mediante el principio de legalidad 258
2.3.9. Su ejercicio está sujeto a garantías de procedimiento, de distinta intensidad según la potestad que se ejerza. La participación sustantiva en un procedimiento administrativo supone el ejercicio de potestades administrativas 262
2.3.10. Su ejercicio puede corresponder tanto a sujetos públicos como privados. Necesaria distinción entre titularidad y ejercicio de potestades administrativas 265
2.4. El ejercicio de potestades administrativas en la interpretación y aplicación del art. 9.2 TREBEP 274
2.4.1. Interpretación restrictiva (auténtica y doctrinal), de los puestos reservados a funcionarios 274
2.4.2. La jurisprudencia del TJUE 278
2.4.3. La acogida expresa de dicha interpretación en la legislación autonómica y en el Proyecto de Ley de la Función Pública de la Administración del Estado 281
2.4.4. Funciones que pueden desempeñar los empleados laborales 282
2.4.5. La vacilante jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con el art. 9.2 TREBEP 285
A) De AMAYA, EGMASA, VAERSA e IDEA a TRAGSATEC e INECO; y vuelta a empezar 285
B) Síntesis de los criterios del Tribunal Supremo y el verdadero alcance de la hipertrofia del concepto de potestad administrativa: ¿qué son actividades técnicas, de apoyo o auxiliares, especialmente en la instrucción de procedimientos administrativos? 301
2.5. El retorno al Derecho administrativo. El Derecho administrativo como sistema de potestades administrativas 307
2.5.1. El ejercicio de potestades administrativas como criterio de aplicación del Derecho administrativo: el retorno al Derecho administrativo 307
2.5.2. El Derecho administrativo como sistema de potestades administrativas 311
2.5.3. La asimetría Derecho administrativo-Administración pública: la extensión del Derecho administrativo 316
2.5.4. El control judicial de las potestades administrativas 318
3. EL ENCUADRE EN EL SECTOR PÚBLICO COMO CRITERIO DE APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA BÁSICA: CONSIDERACIONES SOBRE EL CONCEPTO SUBYACENTE DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 320
3.1. El concepto de Administración pública subyacente en las Leyes 39 y 40/2015 320
3.2. La Administración como sujeto creado por el poder público para actuar en el giro o tráfico jurídico y económico. El sector público administrativo y la Administración pública en sentido estricto 325
3.2.1. Alcance del concepto 325
3.2.2. Deslinde entre la Administración y los restantes poderes y sujetos públicos 327
3.2.3. La personalidad jurídica como atributo necesario de la Administración pública 329
3.2.4. Administración pública en sentido amplio o lato (sector público institucional o administrativo) y Administración pública en sentido estricto 331
3.3. El régimen jurídico resultante 332
3.3.1. La Administración pública en sentido estricto se rige por un Derecho estatutario propio. Ha sido creada esencialmente para ejercer potestades administrativas. Personalidad de Derecho Público y de Derecho Privado 332
3.3.2. La Administración en sentido lato (todo el sector público institucional) se rige por el Derecho Administrativo cuando ejerce potestades administrativas, y se somete además —y en su conjunto— a los principios constitucionales que presiden el quehacer de la Administración 334
3.3.3. Acomodación del continente al contenido: libre elección de la forma de personificación, con pleno respeto a la naturaleza de la forma elegida 336
4. SÍNTESIS: EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO SISTEMA DE POTESTADES ADMINISTRATIVAS; LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (EN SENTIDO LATO) COMO ENTIDAD CREADA PARA CANALIZAR LAS RELACIONES DEL SECTOR PÚBLICO CON LA CIUDADANÍA 338
Bibliografía citada 340
SEGUNDA PARTE:
PRINCIPIOS DEL RÉGIMEN JURÍDICO BÁSICO DEL SECTOR PÚBLICO
Capítulo II
Los principios constitucionales de funcionamiento de las Administraciones públicas
Marcos Vaquer Caballería
1. EL PRINCIPIALISMO EN EL DERECHO PÚBLICO ACTUAL: USO Y ABUSO 354
2. LA SÍNTESIS ENTRE ESTADO SOCIAL Y ESTADO DE DERECHO EN EL art. 103 DE LA CONSTITUCIÓN 361
3. LA LEGALIDAD, O EL SOMETIMIENTO PLENO A LA LEY Y EL DERECHO 366
4. EL SERVICIO A LOS INTERESES GENERALES 372
5. LA OBJETIVIDAD 383
6. LA EFICACIA EFICIENTE 387
Bibliografía citada 393
Capítulo III
Seguridad jurídica y manifestaciones conexas
Federico A. Castillo Blanco
1. EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA 397
1.1. El concepto de seguridad jurídica en la Constitución Española 400
1.1.1. La seguridad jurídica: valor o principio constitucional 402
1.1.2. La seguridad jurídica según la Constitución Española y el Tribunal Constitucional 405
1.2. Las manifestaciones del principio de seguridad jurídica: ¿un megaprincipio? 410
2. La buena fe 412
3. LA PROTECCIÓN DE CONFIANZA LEGÍTIMA 418
3.1. Su articulación y recepción por el derecho europeo 421
3.2. Los requisitos para la apreciación de una situación de confianza protegible en el ordenamiento jurídico español: ámbito no normativo 425
3.2.1. Situación protegible y actuación de la Administración pública 427
3.2.2. Actuación del sujeto y situación de éste 430
3.3. Los requisitos para la apreciación de una situación de confianza protegible en el ordenamiento jurídico español: ámbito normativo 432
4. RETROACTIVIDAD E IRRETROACTIVIDAD EN LA ACTUACIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS 438
4.1. La retroactividad de las normas jurídicas: Ley y Reglamento 440
4.2. La retroactividad de los actos administrativos 450
5. LA NECESARIA DISTINCIÓN ENTRE LOS DISTINTOS PRINCIPIOS QUE CONFORMAN LA SEGURIDAD JURÍDICA 451
5.1. La problemática planteada por la confianza legítima con relación a otros principios afines 452
5.2. La articulación de los distintos principios integrados en la seguridad jurídica: especial referencia a su delimitación en el ámbito del poder ejecutivo 457
Bibliografía citada 460
Capítulo IV
El principio y el derecho a la buena administración
Juli Ponce Solé
1. INTRODUCCIÓN: ¿POR QUÉ ES TAN RELEVANTE LA BUENA ADMINISTRACIÓN HOY EN DÍA? 466
2. EL CONCEPTO DE BUENA ADMINISTRACIÓN: ¿DE QUÉ HABLAMOS CUANDO HABLAMOS DE BUENA ADMINISTRACIÓN (Y DE MALA ADMINISTRACIÓN)? 470
2.1. Sentido amplio e impreciso 471
2.2. Sentido estricto o técnico. La diligencia debida o debido cuidado 472
3. LA REGULACIÓN DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN: ¿DÓNDE ESTÁ REGULADA LA BUENA ADMINISTRACIÓN? LA FÓRMULA DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN: EL NIVEL DE DILIGENCIA EXIGIBLE 480
4. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN: PRINCIPIO, DERECHO…Y VALOR 485
5. ¿A QUIÉN SE APLICAN LAS EXIGENCIAS DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN? 488
6. ¿QUIÉN ES EL GUARDIÁN DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN? 489
6.1. El papel de los órganos judiciales y de los órganos de control: la declaración de los defensores del pueblo españoles de 2024 489
6.2. Los límites del control: evitación del sesgo retrospectivo y no imposición de exigencias no previstas por el ordenamiento jurídico 493
7. LA DIMENSIÓN ÉTICA DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO EJE DE LOS SISTEMAS DE INTEGRIDAD 495
7.1. La necesidad de infraestructuras de integridad y buena administración 495
7.2. El impulso del compliance público 496
7.3. La diferencia entre la buena administración y la transparencia y su relación en la prevención de la mala administración dolosa o culposa 497
7.4. La buena administración y los instrumentos y estrategias para la prevención de la corrupción y la mala administración negligente 499
7.4.1. Una buena función pública es imprescindible para una buena administración 499
7.4.2. Los conflictos de interés y la buena administración 502
7.4.3. Códigos éticos o de conducta y buena administración 503
7.4.4. Los informantes y la buena administración: Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción 503
7.4.5. Los grupos de interés y la buena administración. La huella normativa. El análisis de impacto de la corrupción 505
7.4.6. Revitalización (y aplicación efectiva) de los sistemas de control de calidad y de inspección de los servicios públicos que presta la administración 507
8. FINAL Y REMISIÓN: DIVERSAS EXPRESIONES DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN EN LAS RELACIONES DE LAS ADMINISTRACIONES CON LAS PERSONAS Y EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 508
8.1. Buena administración, centralidad de las personas y principio pro homine 508
8.1.1. Derechos sociales, servicios públicos y servicios de interés general 509
8.1.2. Administración digital e inteligencia artificial: la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de septiembre de 2025 en relación con el denominado caso BOSCO 511
8.1.3. Responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos y buena administración 513
8.2. Procedimiento administrativo, derechos y buena administración 514
8.2.1. Derechos de las personas y de los interesados y buena administración 515
8.2.2. Simplicidad procedimental y chapapote (sludge) administrativo 515
8.2.3. El “derecho al error” 516
8.2.4. Instrucción y buena administración 517
8.2.5. Terminación del procedimiento 519
8.2.6. Motivación 519
8.2.7. Notificaciones administrativas 519
8.2.8. Recursos administrativos y revisión de oficio 519
8.2.9. Buena administración y procedimientos sectoriales 520
8.2.10. Margen de mejora bajo la perspectiva de la buena administración 522
Bibliografía citada 524
Capítulo V
Principios de actuación de las Administraciones Públicas: un análisis desde el nuevo paradigma de la gobernanza robusta
Carles Ramió Matas
Miquel Salvador Serna
1. INTRODUCCIÓN 529
2. SERVICIO EFECTIVO A LOS CIUDADANOS 534
3. SIMPLICIDAD, CLARIDAD Y PROXIMIDAD A LOS CIUDADANOS 536
4. PARTICIPACIÓN, OBJETIVIDAD Y TRANSPARENCIA DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA 539
5. RACIONALIZACIÓN Y AGILIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y DE LAS ACTIVIDADES DE GESTIÓN 544
6. RESPONSABILIDAD POR LA GESTIÓN PÚBLICA 548
7. PLANIFICACIÓN, DIRECCIÓN POR OBJETIVOS, CONTROL DE GESTIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 551
7.1. Planificación, dirección por objetivos y control de gestión 552
7.2. Evaluación de los resultados de las políticas públicas 557
8. EL ESLABÓN PERDIDO I: GOBERNANZA DE DATOS Y SISTEMAS DE INFORMACIÓN PARA LA TOMA DE DECISIONES Y SU EVALUACIÓN 560
9. EL ESLABÓN PERDIDO II: LA DIRECCIÓN PÚBLICA PROFESIONAL COMO INSTRUMENTO CLAVE PARA IMPULSAR ESTOS PRINCIPIOS 567
10. REFLEXIONES FINALES A MODO DE CONCLUSIÓN 573
Bibliografía citada 574
Capítulo VI
Principios de intervención de las Administraciones Públicas
Manuela Mora Ruiz
1. CONSIDERACIONES PREVIAS 577
2. INTERVENCIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD: LA ARTICULACIÓN DE UN MODELO DE CONTENCIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y LA REGULACIÓN 584
2.1. Intervención administrativa y ordenación de derechos y actividades (económicas) al amparo de la libertad como valor estructural 584
2.2. Libertad y proporcionalidad: buena regulación y revisión de los títulos habilitantes en clave de simplificación administrativa 599
2.2.1. El proceso de simplificación administrativa como fundamento diverso de la intervención mínima, proporcionada y necesaria de la Administración 599
2.1.2. Notas esenciales del principio de proporcionalidad aplicado a la actividad administrativa: evolución, tecnificación del principio y proyección sobre la intervención de actividades 606
3. PRINCIPIO DE GARANTÍA DE LA UNIDAD DEL MERCADO E INTERVENCIÓN DE CARÁCTER MÍNIMO 618
4. PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN Y GESTIÓN DE RIESGOS COMO CONTRAPESO EN LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA 624
4.1. Aspectos generales del principio de precaución respecto del modelo de intervención 625
4.2. Operatividad del principio 629
Bibliografía citada 631
TERCERA PARTE
ORGANIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
LAS ENTIDADES
Capítulo VII
El sector público administrativo
Ricardo Rivero Ortega
1. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE ORGANIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: EFICACIA, JERARQUÍA, COORDINACIÓN, DESCONCENTRACIÓN, DESCENTRALIZACIÓN 641
1.1. El principio de eficacia 643
1.2. El principio de jerarquía 644
1.3. El principio de coordinación 646
1.4. El principio de descentralización 649
1.5. El principio de desconcentración 650
2. NOCIONES GENERALES DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: ADMINISTRACIÓN GENERAL O TERRITORIAL Y ENTIDADES INSTRUMENTALES O ADMINISTRACIONES ESPECIALIZADAS 651
3. TIPOLOGÍA DEL SECTOR PÚBLICO ADMINISTRATIVO (ARTÍCULO 2.1 LRJSP) Y LA CONSIDERACIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (art. 2.3 LRJSP) 652
4. LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 656
Bibliografía citada 657
Capítulo VIII
El sector público institucional
Encarnación Montoya Martín
1. INTRODUCCIÓN 659
2. LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO: UNA LEY TRAMPANTOJO 664
2.1. El objeto. La D. Final Decimocuarta o de la inexactitud de los títulos competenciales que invoca el Estado 665
2.1.1. Doctrina del TC sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, art. 149.1.18 CE 666
2.1.2. Bases y coordinación general de la planificación general de la actividad económica y hacienda pública general, art. 149.1.13 CE 668
2.1.3. Hacienda general y Deuda del Estado, art. 149.1.14 CE 670
2.2. La doctrina del TC sobre las personificaciones instrumentales 671
2.3. Antecedentes: el ámbito subjetivo de aplicación de la LRJPAC de 1992. El concepto de Administración pública como eje vertebrador 676
2.4. El sector público como ámbito subjetivo de aplicación de la LRJSP: una novedad relativa 679
2.4.1. El concepto básico de “sector público institucional”: amplitud e imprecisión 682
2.4.2. Las entidades de derecho privado como parte del sector público institucional: la atribución del ejercicio de potestades administrativas 686
A) Concepto de potestad administrativa 695
B) La jurisprudencia sobre el ejercicio de potestades administrativas por sociedades mercantiles públicas 701
2.5. Régimen de supervisión continua e inscripción en el inventario de entidades del Sector Público estatal autonómico y local como núcleo del régimen básico del sector público institucional 709
3. EL SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL ESTATAL 713
3.1. Algunas cuestiones a destacar 714
4. EL SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL EN CIFRAS 727
5. CONCLUSIONES 731
Bibliografía citada 733
Capítulo IX
Los consorcios administrativos
Francisco Toscano Gil
1. PLANTEAMIENTO 737
2. DOS CUESTIONES PREVIAS ACERCA DE LA REFORMA DEL RÉGIMEN DE LOS CONSORCIOS REALIZADA POR LA LRJSP 741
2.1. La aplicación de la LRJSP a los consorcios administrativos 741
2.1.1. Preceptos de carácter básico 742
2.1.2. Excepciones 743
2.2. Valoración del alcance de la reforma del régimen de los consorcios administrativos introducida por la LRJSP 746
3. La naturaleza jurídica del consorcio 749
4. La Composición del consorcio 754
4.1. La integración en el consorcio de entidades del sector público institucional 754
4.2. La integración en el consorcio de entidades privadas no vinculadas al sector público 756
5. Objeto y funcionalidad DEL CONSORCIO 758
6. LAS FUENTES DEL Derecho DEL consorcio 761
6.1. Acerca de la vieja polémica sobre la consideración del consorcio local como entidad local: implicaciones sobre el Derecho por el que se rige el consorcio 761
6.2. Las fuentes del Derecho del consorcio según la LRJSP 764
7. La adscripción DEL CONSORCIO 768
7.1. La adscripción del consorcio a una Administración Pública 768
7.2. Los criterios que determinan a qué Administración se adscribe el consorcio 769
7.3. Las consecuencias jurídicas de la adscripción 772
7.4. Las excepciones al régimen de la adscripción 774
8. EL personal DEL CONSORCIO 775
8.1. Regulación aplicable a todos los consorcios administrativos 775
8.2. Regulación específica de los consorcios locales 777
9. Régimen PRESUPUESTARIO, DE CONTABILIDAD, CONTROL ECONÓMICO-FINANCIERO Y PATRIMONIAL DEL CONSORCIO 779
10. La Creación del consorcio 781
10.1. Normas aplicables a todos los consorcios administrativos 781
10.2. Normas aplicables solo a los consorcios locales 782
10.3. Normas aplicables solo a los consorcios participados por entidades estatales 784
11. EL Contenido mínimo de LOS estatutos DEL CONSORCIO 785
12. LA ORGANIZACIÓN DEL CONSORCIO: EN PARTICULAR, LA LIMITACIÓN AL NÚMERO DE MIEMBROS DE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO DEL CONSORCIO LOCAL 786
13. La Separación de LOS miembros DEL CONSORCIO y su extinción 789
13.1. La separación de los miembros del consorcio 790
13.2. La disolución, liquidación y extinción del consorcio 795
13.3. La supervisión de la pervivencia del consorcio 797
14. LA ADAPTACIÓN DE LOS ESTATUTOS DEL CONSORCIO A LA LRJSP 798
Bibliografía citada 800
SECCIÓN SEGUNDA
RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
Capítulo X
Marco general de las relaciones interadministrativas
Íñigo Sanz Rubiales
1. PRINCIPIOS GENERALES 805
1.1. Introducción: la necesidad de esta regulación 805
1.2. Deslinde: relaciones excluidas de este estudio 807
1.2.1. Las relaciones Administración-administrados 808
1.2.2. Las relaciones de “control” y conflictuales 809
1.2.3. Relaciones convencionales y contractuales 810
1.2.4. Relaciones electrónicas entre Administraciones 810
1.3. Los principios generales de las relaciones entre Administraciones públicas 811
1.4. Un análisis sistemático de los principios aplicables 812
1.4.1. Lealtad institucional 813
1.4.2. Colaboración-cooperación 814
1.4.3. Adecuación al orden de distribución de competencias 815
1.4.4. Coordinación 815
1.4.5. Eficiencia 817
1.4.6. Responsabilidad 819
1.4.7. Solidaridad interterritorial 820
2. DEBER DE COLABORACIÓN Y TÉCNICAS DE ARTICULACIÓN 820
2.1. El deber de colaboración: contenido y alcance 820
2.2. Las denominadas “técnicas de colaboración”: el objeto de la colaboración 824
2.2.1. El suministro de información 825
2.2.2. La colaboración dirigida a facilitar la información a los ciudadanos 826
2.2.3. La creación de una Plataforma Digital de Colaboración interadministrativa 826
2.2.4. El deber de asistencia y auxilio 827
3. TÉCNICAS DE COOPERACIÓN 828
3.1. Cooperación: criterios generales. Las diferencias entre el deber de colaboración y el deber de cooperación 828
3.2. Las técnicas de cooperación 829
3.2.1. Técnicas orgánicas 829
3.2.2. Técnicas funcionales 831
3.2.3. Técnicas residuales: en especial, prestación de servicios y cesión de uso o titularidad de bienes 834
3.3. La formalización de las relaciones de cooperación: acuerdos de órganos de cooperación (remisión en cuanto a los convenios interadministrativos) 835
3.3.1. La conferencia de presidentes 836
3.3.2. Las conferencias sectoriales 837
A) Origen y antecedentes 837
B) Composición. Órganos auxiliares 838
C) Funcionamiento 841
D) Naturaleza jurídica compleja 846
3.3.3. Comisiones bilaterales de cooperación (art. 153) 847
3.3.4. Comisiones territoriales de coordinación (art. 154) 848
3.3.5. Los convenios interadministrativos (remisión) 850
Bibliografía citada 851
Capítulo XI
Relaciones interadministrativas por medios electrónicos. Interoperabilidad
Rubén Martínez Gutiérrez
1. PLANTEAMIENTO GENERAL 855
2. LA INTEROPERABILIDAD COMO NUEVO PRINCIPIO 857
2.1. El concepto de interoperabilidad 857
2.2. La interoperabilidad como nuevo principio jurídico del procedimiento administrativo y del modelo de e-Administración 863
2.3. El Esquema Nacional de Interoperabilidad. Análisis del reglamento 866
2.4. El Reglamento sobre la Europa Interoperable 872
2.4.1. Estructura y contenidos 872
2.4.2. En especial, los espacios controlados de pruebas 874
3. EL INTERCAMBIO DE DATOS Y DOCUMENTOS ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 878
3.1. La regulación del intercambio electrónico de datos entre AAPP 878
3.2. Las redes de intercambio de datos entre AAPP. En especial la Red SARA y la Red TESTA 883
3.3. Las utilidades del intercambio electrónico de datos entre AAPP desde la perspectiva de la gestión documental y la presentación de solicitudes, declaraciones responsables y comunicaciones 887
3.4. La incidencia de la protección de datos de carácter personal en la gestión documental interoperable. Especial referencia al acceso automatizado al dato mínimo necesario. Breve referencia al Reglamento General UE de Protección de Datos 889
4. LA REUTILIZACIÓN Y TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA ENTRE AAPP 892
4.1. El significado de la reutilización y transferencia de tecnología 892
4.2. La obligación de transferencia y reutilización de tecnología interoperable y segura 894
4.3. Los Directorios de aplicaciones interoperables y seguras susceptibles de transferencia y reutilización 896
5. PROBLEMÁTICA JURÍDICA DE LA DISPOSICIÓN ADICIONAL 2ª DE LA LPAC 897
5.1. La regulación de la DA 2ª de la LPAC 897
5.2. La STC 55/2018, en su interpretación de la DA 2ª de la LPAC 899
Bibliografía citada 900
SECCIÓN TERCERA
LOS ÓRGANOS
Capítulo XII
Los órganos administrativos
Julián Valero Torrijos
1. Perspectiva jurídica de la organización administrativa: algunas premisas conceptuales 905
1.1. La potestad organizatoria y su incidencia sobre el régimen jurídico de los órganos administrativos 905
1.2. Consecuencias jurídicas de la distinción entre órganos, unidades administrativas y puestos de trabajo 906
1.3. El concepto legal de órgano administrativo 909
1.4. ¿Qué ha de entenderse por órgano colegiado? De la discutible regulación legal a la diversidad de criterios doctrinales 911
2. La tipología de órganos colegiados y su proyección sobre el régimen jurídico aplicable 916
2.1. La integración del órgano en una Administración Pública 916
2.2. Los intereses presentes en el seno del órgano y su representación 918
2.3. La singularidad de los órganos colegiados de naturaleza política 919
3. La estructura y composición de los órganos colegiados 920
3.1. La Presidencia 920
3.2. La Secretaría 929
4. El funcionamiento de los órganos colegiados. Especial referencia al uso de medios electrónicos 933
4.1. Las reglas esenciales para la formación de la voluntad colegiada y su limitada proyección sobre la validez de las decisiones del órgano 933
4.2. La convocatoria como premisa inexcusable para la válida constitución del órgano 939
4.3. Las condiciones jurídicas y técnicas para la celebración de las sesiones 945
4.4. La adopción de los acuerdos a través de la formulación del voto por parte de los miembros 949
4.5. La documentación de la sesión colegiada 954
Bibliografía citada 958
Capítulo XIII
Las competencias de los órganos administrativos y sus alteraciones
Manuel Izquierdo Carrasco
1. OBJETO, VISIÓN GENERAL Y TÍTULO COMPETENCIAL 962
1.1. Objeto y visión general 962
1.2. Título competencial estatal que fundamenta esta regulación. Crítica 963
2. LA COMPETENCIA: NOCIÓN Y CUESTIONES GENERALES 965
2.1. Concepto 965
2.2. Elementos material, finalista, funcional y temporal de la competencia. El territorio 968
2.3. Con efectos jurídicos ad intra y ad extra 970
2.4. La escasa utilidad de la distinción entre funciones jurídicas y materiales 970
2.5. El instrumento jurídico válido para la atribución de competencias 972
2.5.1. La atribución de competencias concretas al órgano por Ley o reglamento 972
2.5.2. Cláusula legal de atribución de competencia al órgano para los supuestos de atribución genérica de competencias a la Administración 974
2.6. Modelos de reparto en el seno de la estructura administrativa 976
3. LOS PRINCIPIOS DE IRRENUNCIABILIDAD DE LA COMPETENCIA Y DE SU EJERCICIO DIRECTO POR EL TITULAR 977
3.1. El principio de irrenunciabilidad de la titularidad de la competencia 979
3.2. La desconcentración: de principio jurídico organizativo a técnica de alteración de la titularidad de la competencia 981
3.3. El principio de ejercicio directo de la competencia por el órgano que la tiene atribuida 985
4. LA DETERMINACIÓN DEL ÓRGANO COMPETENTE 985
4.1. Los denominados conflictos de atribuciones y la funcionalidad del art. 14 LRJSP 985
4.2. Criterio para distinguir los conflictos de atribuciones de los conflictos de competencia 986
4.3. Actuaciones o facultades que pretenden facilitar la determinación del órgano competente sin que surja una efectiva situación de conflicto 987
4.3.1. Ámbito de aplicación de los apartados 1 y 2 del art. 14 LRJSP 987
4.3.2. La facultad del órgano de remitir las actuaciones al órgano que considere competente 988
A) Análisis del art. 14.1 LRJSP 988
B) Efectos jurídicos de la remisión de actuaciones 991
4.3.3. La silenciada facultad del órgano de requerir a otro su inhibición 992
4.3.4. Las facultades de los interesados 992
4.4. Exclusión que conecta con los presupuestos jurídicos para la existencia de un conflicto 993
5. LA DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS INTRADMINISTRATIVA: ALTERACIÓN EN EL ÓRGANO QUE EJERCE LA COMPETENCIA, PERO NO EN LA TITULARIDAD 994
5.1. Concepto y clases 994
5.2. Naturaleza jurídica del acuerdo de delegación: acto administrativo versus reglamento 997
5.3. Elementos subjetivos 1000
5.3.1. El órgano delegante 1000
A) La titularidad de la potestad para delegar 1000
B) Naturaleza jurídica de la potestad para delegar 1002
C) ¿Quién puede ser delegante? 1003
5.3.2. El órgano o ente delegado 1004
5.3.3. El órgano que, en su caso, debe aprobar previamente la delegación 1007
5.4. Elementos objetivos 1007
5.4.1. Se delegan competencias, aunque no necesariamente resolutorias 1007
5.4.2. Competencias que no pueden delegarse 1008
5.4.3. En especial, la delegación de la competencia sancionadora 1010
5.4.4. La difícilmente comprensible previsión del art. 9.5, párr. 2º LRJSP 1011
5.5. Elementos formales 1012
5.6. Efectos jurídicos 1014
5.6.1. Efectos jurídicos vinculados con la permanencia de la titularidad en el órgano delegante 1015
5.6.2. Naturaleza temporal de la delegación 1017
5.6.3. Delegación y procedimientos iniciados 1018
5.6.4. Extinción 1019
6. LA AVOCACIÓN: INSTRUMENTO DE ACTIVACIÓN DE UNA COMPETENCIA COMPARTIDA 1020
6.1. Concepto y naturaleza. A vueltas sobre la titularidad de la competencia 1020
6.2. Clases: avocación propia e impropia 1023
6.3. Elementos subjetivos 1024
6.3.1. El órgano avocante: los “órganos superiores” 1025
6.3.2. La potestad para avocar: alcance e iniciativa para su ejercicio 1026
6.3.3. El órgano avocado 1028
6.4. Elementos objetivos 1028
6.5. Elementos formales 1030
6.6. Efectos jurídicos 1031
7. INSTRUMENTOS QUE SUPONEN UNA MODIFICACIÓN EN LAS CIRCUNSTANCIAS MATERIALES DEL EJERCICIO DE LA COMPETENCIA, PERO SIN CAMBIO EN EL ÓRGANO QUE LA EJERCE 1032
7.1. La delegación de firma 1032
7.1.1. Concepto: su vinculación con el ejercicio verbal de las competencias 1032
7.1.2. Elementos subjetivos 1035
7.1.3. Elementos objetivos 1036
7.1.4. Elementos formales 1038
7.1.5. Efectos jurídicos 1039
7.2. Suplencia 1040
7.2.1. Concepto 1040
7.2.2. Supuestos en los que procede. En especial, la abstención y la recusación 1040
7.2.3. La designación del suplente 1041
7.2.4. Elementos formales 1042
7.2.5. Efectos jurídicos 1043
7.3. La encomienda de gestión 1044
7.3.1. Concepto 1044
7.3.2. Naturaleza jurídica diversa en función del supuesto 1045
7.3.3. Elementos subjetivos 1050
7.3.4. Elementos objetivos 1053
A) Delimitación positiva: actividades de carácter material o técnico y las decisiones interlocutorias. En particular, la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el encargo de la tramitación de procedimientos administrativos 1053
B) Delimitación negativa: una interpretación correctora del art. 11.1, párr. 2 1059
C) Necesidad de motivación 1060
7.3.5. Elementos formales 1060
A) Las encomiendas intradministrativas 1060
B) Las encomiendas interadministrativas 1063
7.3.6. Efectos jurídicos 1063
Bibliografía citada 1065
CUARTA PARTE
LA CIUDADANÍA
Capítulo XIV
Actuación de los ciudadanos
Juan Antonio Carrillo Donaire
1. EL INTERESADO, SU CAPACIDAD, LEGITIMACIÓN Y REPRESENTACIÓN 1071
1.1. Alcance general de los conceptos de capacidad, condición de interesado y legitimación en el ámbito del procedimiento administrativo 1071
1.1.1. Capacidad jurídica y capacidad de obrar 1071
1.1.2. El concepto de interesado y su legitimación para el ejercicio de derechos subjetivos e intereses legítimos 1073
1.1.3. En especial, la legitimación para entablar acciones y recursos 1077
1.2. Alcance y régimen jurídico de la representación 1080
1.2.1. La representación en el procedimiento administrativo 1080
1.2.2. Representación y apoderamiento electrónico 1082
1.2.3. Los registros de apoderamientos 1085
2. LOS DEBERES DE COLABORACIÓN Y DE COMPARECENCIA 1090
Bibliografía citada 1093
Capítulo XV
Derecho de acceso a la información pública
Emilio Guichot
1. Panorámica internacional y contexto fundacional de la transparencia en España. DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO 1097
1.1. El sentido de la transparencia y el acceso a la información 1097
1.2. El panorama internacional 1098
1.3. El contexto fundacional de la transparencia en España 1099
1.4. La competencia para regular la transparencia y el acceso a la información 1101
1.5. Delimitación del objeto de estudio 1103
2. LA NATURALEZA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. EL DESBORDAMIENTO DE LA BASE COMPETENCIAL EMPLEADA POR EL LEGISLADOR ORDINARIO POR LA DEMANDA SOCIAL DE TRANSPARENCIA: SU PLASMACIÓN EN LA DETERMINACIÓN DE LOS SUJETOS OBLIGADOS A SU CUMPLIMIENTO 1104
2.1. Las posiciones doctrinales 1104
2.2. La opción gubernamental por una ley ordinaria de desarrollo del artículo 105.b) de la Constitución 1105
2.3. Su consideración en la jurisprudencia española 1107
2.4. Toma de posición 1110
2.5. La inconsistencia entre la base competencial elegida por el legislador y el elenco de sujetos obligados 1114
3. TITULARIDAD 1120
4. OBJETO 1120
4.1. Definición positiva 1120
4.2. Definición negativa: las causas de inadmisión 1121
5. Límites 1129
5.1. Aspectos generales 1129
5.1.1. La necesaria existencia de límites 1129
5.1.2. El listado de límites y su abstracción 1130
5.1.3. Posibles excesos o defectos en el listado de límites 1130
5.1.4. El carácter cerrado del listado de límites y el valor de las cláusulas de reserva o confidencialidad previstas en leyes sectoriales 1131
5.1.5. Carácter básico del listado de límites 1138
5.1.6. Los criterios de aplicación de los límites: el test del perjuicio y el test de la ponderación 1139
5.2. Los límites al derecho de acceso y su clasificación 1142
5.2.1. Límites encaminados a la salvaguarda de intereses públicos 1143
5.2.2. Límites dirigidos a garantizar la efectividad o integridad de las actuaciones administrativas y judiciales 1145
5.2.3. Límites relacionados con la protección de derechos e intereses privados 1150
6. El PROCEDIMIENTO DE EJERCICIO DEL derecho 1157
6.1. Solicitud 1158
6.2. Tramitación 1160
6.3. Resolución. Especial referencia al sentido del silencio 1161
6.4. Formalización del acceso 1165
6.5. Organización 1167
7. GARANTÍA ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL 1167
8. LA RELACIÓN DE LA LTAIPBG CON OTRAS NORMAS QUE REGULAN EL ACCESO A LA INFORMACIÓN 1172
8.1. Acceso por los interesados a los documentos contenidos en procedimientos en curso 1172
8.2. Regulaciones sectoriales del acceso a determinadas categorías de información 1173
Bibliografía citada 1177
Capítulo XVI
Derecho de los ciudadanos al uso de las lenguas oficiales en el procedimiento, en especial ante la Administración General del Estado
Alba Nogueira López
1. INTRODUCCIÓN 1181
2. ÁMBITO DE APLICACIÓN Y CONDICIONANTES DE LOS DERECHOS LINGÜÍSTICOS DE LA LEY 39/2015 1182
2.1. Ámbito de aplicación de los preceptos lingüísticos de la Ley 39/2015 1182
2.2. Ordenamiento interno y compromisos internacionales adquiridos con la ratificación de la Carta Europea de Lenguas Regionales o Minoritarias 1187
3. LOS DERECHOS LINGÜÍSTICOS EN LOS PROCEDIMIENTOS TRAMITADOS ANTE LA AGE EN CCAA BILINGÜES 1194
3.1. Las reglas de preferencia en los usos lingüísticos en los procedimientos ante la AGE 1194
3.2. Los principios aplicables al uso de las lenguas en el ámbito jurídico-público 1203
3.2.1. Principio de no-discriminación 1203
3.2.2. Principio de territorialidad 1207
A) Relaciones entre Comunidades autónomas con una misma lengua oficial 1208
B) Relaciones con la Unión Europea y cooficialidad en los procedimientos administrativos 1210
3.3.3. Principio de Autoorganización 1214
A) Regulación del empleo público para la garantía de los derechos lingüísticos 1215
B) Disposiciones instrumentales para el completo despliegue de los derechos lingüísticos: formularios, impresos, sitios web 1224
4. EFECTOS DE LOS INCUMPLIMIENTOS SOBRE EL PROCEDIMIENTO 1226
Bibliografía citada 1232
Capítulo XVII
El derecho y el deber de relacionarse por medios electrónicos (art. 14 LPAC). Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados (art. 12 LPAC)
Lorenzo Cotino Hueso
1. EL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO A RELACIONARSE ELECTRÓNICAMENTE BAJO NUEVAS PREMISAS EN LA NUEVA LEY. LO ELECTRÓNICO POR DEFECTO 1236
1.1. Aproximación al reconocimiento del derecho y delimitación del alcance del derecho a “comunicarse” “electrónicamente” 1236
1.2. Nuevas premisas en el derecho a comunicarse con la administración 1242
1.2.1. El derecho en general no es a comunicarse presencialmente, sino electrónicamente y a través del “Punto de Acceso General” 1242
1.2.2. El derecho a comunicarse electrónicamente ahora se impone a todas las administraciones, no sólo a la Administración General del Estado 1244
1.2.3. La entrada en vigor de la ley condiciona la efectividad del derecho a la comunicación electrónica 1245
1.3. Lo electrónico por defecto. Ya no es necesario el consentimiento expreso, basta la elección tácita o implícita de la relación electrónica por las personas físicas 1247
1.4. El derecho a elegir y el derecho a cambiar de elección: la intermodalidad 1252
1.5. Se echan en falta algunos derechos vinculados a la relación electrónica 1256
2. LAS EXCEPCIONES AL DERECHO A COMUNICARSE ELECTRÓNICAMENTE. CUÁNDO SE PUEDE OBLIGAR A RELACIONARSE PRESENCIALMENTE 1259
3. LA OBLIGACIÓN DE COMUNICARSE ELECTRÓNICAMENTE CON LA ADMINISTRACIÓN, AHORA CASI POR DEFECTO 1262
3.1. Una vuelta al calcetín que se veía venir: el predominio de la obligación sobre el derecho de interacción electrónica 1262
3.2. La posible imposición de la relación electrónica a personas físicas a través de reglamento y sus escasas garantías 1265
3.3.1. La reserva de norma reglamentaria para establecer la obligación y las cuestionables habilitaciones en blanco 1269
3.3.2. Los escasos límites que fija la ley para que la norma reglamentaria pueda imponer la relación electrónica y su vaciamiento jurisprudencial 1272
3.3.3. Algunas garantías y requisitos que normativamente pueden establecerse para imponer la relación electrónica 1275
3.4. La obligación directa de relacionarse electrónicamente a determinados colectivos 1277
3.5. Las consecuencias del incumplimiento de la obligación de relación electrónica, la subsanación y posibilidades de mejora 1284
4. LA GARANTÍA DE ACCESO A LA E-ADMINISTRACIÓN Y EL DERECHO A SER ASISTIDOS 1289
4.1. La garantía del acceso y el derecho de todos a ser asistidos en el uso de medios electrónicos 1289
4.2. Las posibilidades del desarrollo normativo del derecho de asistencia ante las insuficientes garantías de que la interacción se produzca correctamente y las caídas del servicio 1296
4.3. El derecho de asistencia en los ámbitos concretos señalados por el artículo 12. 2º, las oficinas de asistencia y la identificación o firma por funcionario habilitado 1301
4.4. La cita previa como condición de acceso: límites, garantías y buenas prácticas 1304
Bibliografía citada 1308
QUINTA PARTE
MEDIOS TÉCNICOS Y JURÍDICOS AUXILIARES PARA LA GESTIÓN Y LAS RELACIONES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS
Capítulo XVIII
Identidad y firma electrónica. Nociones técnicas y marco jurídico general. Identificación y autenticación de los ciudadanos
Ignacio Alamillo Domingo
1. La identificación electrónica 1315
1.1. El Documento Nacional de Identidad electrónico 1317
1.2. La regulación de sistemas de identificación electrónica en el marco de la LPAC. Evolución desde la LAE 1323
1.2.1. La instauración del derecho a los medios de identidad digital en las relaciones con las Administraciones Públicas 1324
1.2.2. La identificación electrónica como condición suficiente para las relaciones con las Administraciones Públicas 1327
1.2.3. Los sistemas de identificación de los interesados 1330
1.3. La interoperabilidad transfronteriza de la identificación electrónica 1337
1.3.1. El concepto de identificación electrónica en el ReIDAS 1343
1.3.2. Los requisitos para la interoperabilidad transfronteriza de los sistemas nacionales de identificación electrónica 1346
1.4. La ampliación del ecosistema de identidad digital de la Unión Europea 1347
1.4.1. La cartera europea de identidad digital 1347
1.4.2. Las declaraciones electrónicas de atributos 1358
1.4.3. La admisión de la cartera europea de identidad digital y de las declaraciones electrónicas de atributos 1360
1.5. El sistema Cl@ve como plataforma de interoperabilidad global para la identificación electrónica 1363
2. La firma y sello electrónicos 1371
2.1. Conceptos de firma y sello electrónicos 1375
2.1.1. La firma y sello electrónicos, en general 1377
A) Evolución del concepto de firma: de la autenticación a la intención de firmar 1377
B) Ampliación del concepto: la aparición del sello electrónico 1381
2.1.2. La firma y sello electrónicos avanzados 1383
2.1.3. La firma y sello electrónicos cualificados 1386
2.2. Los efectos jurídicos sustantivos de la firma y sello electrónicos 1388
2.2.1. El principio de validez general de la firma y sello electrónicos 1388
2.2.2. La eficacia de la firma y sello electrónicos 1391
2.3. La prueba de la firma y sello electrónicos 1398
2.4. Los certificados de firma y sello electrónico 1401
2.5. El régimen de uso de los sistemas de firma y sello electrónico en las relaciones electrónicas con las Administraciones Públicas 1405
2.5.1. La admisión transfronteriza de firmas y sellos electrónicos 1405
2.5.2. La firma electrónica de los interesados 1407
Bibliografía citada 1412
Capítulo XIX
Identificación y autenticación de las Administraciones Públicas y de su personal
Felio José Bauzá Martorell
1. PLANTEAMIENTO 1415
2. IDENTIFICACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 1418
2.1. Identificación de la persona jurídica pública 1418
2.1.1. La Administración Pública como tal no es directamente identificable en el tráfico jurídico 1418
2.1.2. Identificación y autenticación 1424
2.1.3. Otros sistemas de identificación y autenticación 1427
2.2. Identificación expresa y presunción de identificación 1429
2.2.1. Suplantación y fraude 1430
2.2.2. Responsabilidad patrimonial por contenidos inexactos 1431
2.3. Publicidad y accesibilidad 1432
3. IDENTIFICACIÓN DEL PERSONAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 1432
3.1. Personal al servicio de las Administraciones Públicas 1433
3.2. Sistemas de identificación 1435
3.2.1. Pluralidad de sistemas de identificación 1435
3.2.2. Carácter indisponible de la identificación electrónica 1436
4. SISTEMAS DE FIRMA PARA LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA AUTOMATIZADA 1437
4.1. Sello electrónico 1437
4.2. Código seguro de verificación 1438
5. VALORACIÓN GENERAL 1440
Bibliografía citada 1441
Capítulo XX
Acceso a los servicios y difusión de la información por medios electrónicos
Agustí Cerrillo i Martínez
1. EL ACCESO ELECTRÓNICO A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 1445
2. EL PORTAL DE INTERNET Y EL PUNTO DE ACCESO GENERAL ELECTRÓNICO DE LA ADMINISTRACIÓN 1448
3. LA SEDE ELECTRÓNICA 1454
3.1. La titularidad y la gestión de la sede electrónica 1459
3.2. El contenido de la sede electrónica 1460
3.3. Las características de la sede electrónica 1464
3.3.1. La responsabilidad del titular por la integridad, veracidad y actualización 1465
3.3.2. Los principios de la sede electrónica 1467
A) Transparencia y publicidad 1467
B) Responsabilidad 1468
C) Calidad 1468
D) Seguridad 1469
E) Disponibilidad 1469
F) Accesibilidad y usabilidad 1470
G) Neutralidad 1472
H) Interoperabilidad 1473
I) Personalización y proactividad 1474
4. LOS PORTALES ESPECÍFICOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y A LOS SERVICIOS PÚBLICOS 1474
4.1. El portal de transparencia 1474
4.2. El perfil de contratante 1478
4.3. El portal de datos abiertos y el portal de gobierno abierto 1480
4.4. La ventanilla única 1483
4.5. La carpeta ciudadana 1485
5. LAS PUBLICACIONES OFICIALES ELECTRÓNICAS 1487
6. LOS TABLONES ELECTRÓNICOS 1489
7. EL INTERCAMBIOS ELECTRÓNICOS DE DATOS EN ENTORNOS CERRADOS DE COMUNICACIÓN 1492
8. REFLEXIONES FINALES 1495
Bibliografía citada 1496
Capítulo XXI
Actuación administrativa automatizada, algoritmos e inteligencia artificial en el contexto de la administración digital
Clara I. Velasco Rico
1. INTRODUCCIÓN 1499
1.1. Sobre el proceso de digitalización de la Administración Pública: de la Administración electrónica a la Administración digital y el impulso de la UE 1499
1.2. Dimensiones y tecnologías de la Administración digital 1509
1.2.1. Algoritmos 1510
1.2.2. Datos y big data 1513
1.2.3. Inteligencia Artificial 1516
2. PANORÁMICA SOBRE LA REGULACIÓN ACTUAL DE LA INTELIGENCIA ARTIFICIAL Y SOBRE SU USO POR PARTE DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 1521
2.1. Normativa internacional: el Convenio Marco del Consejo de Europa sobre Inteligencia Artificial y derechos humanos, democracia y Estado de derecho 1521
2.2. Normativa europea: el Reglamento de Inteligencia Artificial 1525
2.3. Normativa estatal de derecho blando y de derecho positivo 1532
2.3.1. La Carta de Derechos Digitales 1533
2.3.2. Ley 15/2023, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación 1535
3. EL RÉGIMEN COMÚN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA AUTOMATIZADA 1540
3.1. La actuación administrativa automatizada: definición de acuerdo con el artículo 41 de la LRJSP y usos actuales 1540
3.2. Inteligencia artificial, discrecionalidad y actuación administrativa automatizada 1546
3.3. Retos que plantean los sistemas de IA en el marco del procedimiento administrativo y su como herramientas de apoyo a la toma de decisiones 1548
3.4. Garantías aplicables tanto a la AAA basada en algoritmos clásicos como en sistemas de IA 1553
3.5. Los principios que rigen la automatización de la actuación administrativa 1556
4. REFLEXIONES FINALES 1559
Bibliografía citada 1561
Capítulo XXII
Los registros electrónicos: el actual régimen jurídico de recepción administrativa de datos y documentos tras la plena entrada en vigor de la LPAC en 2021
María Dolores Rego Blanco
1. INTRODUCCIÓN: LOS BIENES JURÍDICOS PROTEGIDOS POR LA REGULACIÓN DE LA ENTREGA y RECEPCIÓN DE DOCUMENTOS DIRIGIDOS A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1570
2. ALGUNAS NOTAS SOBRE LA NORMATIVA REGULADORA DE LA RECEPCIÓN DOCUMENTAL EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 1573
3. DOS DE ABRIL DE 2021, ENTRADA EN VIGOR DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA RECEPCIÓN DOCUMENTAL DE LA LEY 39/2015 1576
4. CONFIGURACIÓN DEL SERVICIO DE REGISTRO ELECTRÓNICO PARA LA RECEPCIÓN DE DOCUMENTOS: PRESTACIÓN OBLIGATORIA Y FUNDAMENTO DE LA GENERALIZACIÓN DE ESTA MODALIDAD DE RECEPCIÓN, CON DESAPARICIÓN DE LA RECEPCIÓN PRESENCIAL 1580
4.1. El elemento objetivo de este servicio 1581
4.1.1. Las notas técnico-jurídicas del servicio prestado a través de los registros electrónicos del art. 16 LPAC 1583
A) Polivalencia u omnicomprensividad en cuanto al tipo documento que sea presentado o recibido en el mismo, y sus límites (art. 16.1 LPAC y art. 37 RAFSPME) 1584
B) Interoperabilidad e interconexión con otros registros (art. 16.4 in fine LPAC) 1585
C) Transparencia de régimen jurídico (art. 16.1. 4º párr. LPAC) 1587
D) Garantía y seguridad en materia de protección de datos de carácter personal (art. 16.1. 3er párr.) 1587
E) Funcionamiento continuado de los registros electrónicos y sujeto a horario estipulado en el resto de lugares habilitados 1588
4.1.2. Las Oficinas de Asistencia en Materia de Registros para la articulación de la obligada recepción electrónica de documentos por las Administraciones Públicas y el derecho del administrado a elegir no relacionarse con la Administración de forma electrónica 1590
4.1.3. Funciones del registro electrónico y funciones de las OARM 1593
A) La recepción de documentos presentados y expedición de recibo omnicomprensivo, como función de carácter básico e ineludible de todo medio de presentación 1593
B) Otras funciones relacionadas con el servicio de recepción documental 1596
4.2. El elemento subjetivo: los Entes del sector público quedan obligados a prestar este servicio 1596
4.3. El elemento formal del deber de prestación: discrecionalidad para prestar el servicio de recepción electrónica de documentos con registro propio o mediante convenio de adhesión con la AGE 1599
4.3.1. El límite jurídico-financiero a la creación de registro electrónico propio para prestar el servicio 1600
4.3.2. El convenio de adhesión al servicio estatal de registro electrónico de documentos como alternativa 1603
5. UNA VISIÓN DESDE LA PERSPECTIVA DEL USUARIO: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE RECEPCIÓN DE DOCUMENTOS EN LA LPAC 1609
5.1. Los lugares habilitados para la presentación de los documentos a las Administraciones Públicas 1609
5.1.1. El registro electrónico de la Administración destinataria, como lugar de “presentación directa” 1611
5.1.2. La “vía indirecta de presentación” de documentos a las Administraciones Públicas 1612
A) La red de lugares alternativos de la vía indirecta de presentación de documentos a las Administraciones Públicas 1612
B) La recuperación del principio de polivalencia de los lugares de presentación de documentos 1628
5.2. El enigmático apartado 8 del art. 16 LPAC sobre regímenes especiales de presentación 1633
5.3. La interrupción del funcionamiento del registro electrónico 1636
Bibliografía citada 1641
Capítulo XXIII
Gestión Documental
Francisco Javier Sanz Larruga
1. PRELIMINAR. EL SISTEMA JURÍDICO-ADMINISTRATIVO Y LA POLÍTICA DE GESTIÓN DOCUMENTAL 1645
2. LOS DOCUMENTOS Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: CONCEPTO, CLASES, ELEMENTOS CONFIGURADORES Y VALOR JURÍDICO 1654
2.1. Introducción 1654
2.2. Régimen jurídico de los “documentos electrónicos” y, en particular, el “documento público administrativo” 1657
2.3. Los documentos aportados por los interesados al procedimiento administrativo y la reducción de sus cargas administrativas 1667
3. LAS COPIAS DE LOS DOCUMENTOS: CONCEPTO, MODALIDADES, VALIDEZ Y EFICACIA 1670
3.1. Introducción 1670
3.2. Las copias de documentos y los derechos de los interesados en un procedimiento administrativo 1671
3.3. Régimen jurídico de las copias auténticas de los documentos 1673
3.3.1. Concepto de copia auténtica 1673
3.3.2. Competencia administrativa para la emisión de copias auténticas 1675
3.3.3. Validez y eficacia de las copias auténticas. Garantías sobre su identidad y contenido 1677
3.3.4. Modalidades de copias auténticas 1679
A) Copias electrónicas de un documento electrónico original o de una copia electrónica auténtica (art. 27, 3, a) LPAC) 1679
B) Copias electrónicas de documentos en soporte papel o en otro soporte no electrónico (art. 27, 3, b) LPAC) 1680
C) Copias en soporte papel de documentos electrónicos (art. 27, 3, c) LPAC) 1681
D) Copias en soporte papel de documentos originales emitidos en dicho soporte (art. 27, 3, d) 1682
E) Copias auténticas de los documentos aportados por los interesados en un procedimiento (arts. 27, 4 párrafo 2 y 28, 4 LPAC) 1682
4. EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO ELECTRÓNICO 1684
4.1. Introducción 1684
4.2. Concepto de expediente administrativo electrónico. Funciones y ventajas con respecto al expediente en papel 1685
4.3. Contenido y estructura formal del expediente administrativo electrónico. Exclusiones 1687
4.4. Remisión, puesta a disposición y publicidad del expediente electrónico 1691
4.5. Poder de disposición sobre el expediente electrónico y el régimen de responsabilidades 1693
5. LOS ARCHIVOS ADMINISTRATIVOS 1695
5.1. Introducción 1695
5.2. Delimitación del concepto de archivo, sus funciones y sus clases 1698
5.2.1. El concepto de archivo y su relación con los de registro y documento 1698
5.2.2. Las funciones de los archivos administrativos y el derecho de acceso a la información pública 1700
5.2.3. Clases de archivos. El “archivo electrónico único” 1701
5.3. El archivo administrativo electrónico y la gestión de los documentos administrativos electrónicos 1705
5.3.1. Principio de almacenamiento y conservación de los documentos en formato electrónico 1705
5.3.2. Garantías y medidas de seguridad para el archivo electrónico de los documentos administrativos 1706
5.3.3. Régimen jurídico sobre la conservación y eliminación de los documentos 1710
Bibliografía citada 1715
Capítulo XXIV
Los convenios (arts. 47 ss. LRJSP)
Roberto O. Bustillo Bolado
1. CONCEPTO Y SISTEMA DE FUENTES 1721
1.1. Concepto 1721
1.2. Sistema de fuentes 1725
1.3. El lugar que ocupan en el sistema de fuentes los arts. 47 ss. de la LRJSP 1728
2. CRITERIOS DE CLASIFICACIÓN 1730
2.1. Por su inclusión o no en el capítulo VI del título I de la LRJSP 1730
2.2. Por la naturaleza de los sujetos intervinientes 1731
2.3. Por la finalidad de colaboración o de composición de intereses en conflicto 1732
2.4. Por la existencia o no de normativa reguladora específica 1735
2.5. Por su ámbito sectorial 1735
3. ELEMENTOS COMUNES DE RÉGIMEN JURÍDICO 1736
4. ALGUNOS REGÍMENES JURÍDICOS ESPECIALES 1737
4.1. Introducción 1737
4.2. Convenios de colaboración incluidos en la LRJSP 1737
4.3. Convenios urbanísticos 1739
4.4. Convenios expropiatorios 1746
5. CONVENIOS Y ACTIVIDAD INFORMAL DE LA ADMINISTRACIÓN 1748
Bibliografía citada 1752
Capítulo XXV
Seguridad en la utilización de medios electrónicos. El esquema nacional de seguridad
Jorge Fondevila Antolín
1. CONSIDERACIONES INICIALES: UN NUEVO MARCO LEGAL 1758
2. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA SEGURIDAD DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN 1765
2.1. Examen del Marco Normativo General de la Seguridad de la Información 1765
2.1.1. Examen de la legislación de carácter básico 1765
A) Legislación General 1766
B) Normativa reglamentaria 1769
2.1.2. Alcance de la legislación autonómica general sobre la e-Administración y su seguridad 1774
2.1.3. Normativa propia en el ámbito local 1776
2.1.4. La autorregulación: mejores prácticas de seguridad 1776
2.2. El Esquema Nacional de Seguridad: la incidencia de las previsiones del marco normativo LPACA y LRJSP 1778
2.2.1. El ámbito de aplicación: una importante reconfiguración con relación a la situación anterior 1779
2.2.2. Examen específico del ámbito de aplicación del ENS 1779
A) Ámbito subjetivo 1779
B) Ámbito jurídico material 1781
2.3. Desarrollo de las previsiones básicas del ENS en las diferentes Administraciones Públicas 1785
2.3.1. Administración General del Estado 1785
2.3.2. Comunidades Autónomas 1787
2.3.3. Administración Local 1788
3. LAS NORMAS E INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO Y APLICACIÓN DEL ENS: EXAMEN DE SU NATURALEZA NORMATIVA Y FUNCIÓN 1788
3.1. Distinción entre Reglamentos y Actos Administrativos 1790
3.1.1. Examen de las posiciones doctrinales 1790
3.1.2. Doctrina Jurisprudencial 1791
3.2. La conflictiva cuestión de la Naturaleza Jurídica de las “Circulares, Instrucciones y Órdenes de Servicios” 1792
3.2.1. Análisis Doctrinal 1793
3.2.2. Doctrina Judicial 1796
A) Jurisprudencia del Tribunal Constitucional 1797
B) Jurisprudencia del Tribunal Supremo: Doctrina histórica 1798
C) Jurisprudencia del Tribunal Supremo: Doctrina más reciente 1801
3.2.3. Consideraciones Finales 1802
3.3. Examen de la naturaleza jurídica y función de los instrumentos (normativos/técnicos) de desarrollo del ENS 1804
3.3.1. Las guías e instrucciones técnicas de seguridad 1804
A) Las guías de seguridad: examen de su contenido 1808
B) Instrucciones Técnicas de Seguridad: análisis jurídico material 1810
3.3.2. La Política de Seguridad 1816
A) Concepto y contenido material 1816
B) Examen de los instrumentos jurídicos adecuados para su aprobación y desarrollo 1823
C) La exigencia de cumplimiento del ENS y la aprobación de la correspondiente Política de Seguridad por las entidades privadas 1824
D) Consideraciones finales 1826
3.3.3. Las posibilidades de impugnación de los instrumentos de desarrollo del ENS 1828
A) Guías de Seguridad